Обобщение региональных заключений ОНК по результатам посещений ИУ

В рамках реализации проекта «Эффективный общественный контроль — эффективное регулирование труда в исправительных учреждениях» членами ОНК 6 регионов было проведены посещения 36 исправительных учреждений в 6 регионах Российской Федерации: Пермского края, Тюменской Челябинской, Свердловской Кировской областях, Удмуртской республики. Посещения сопровождались изучением практик регулирования отношений связанных с привлечением к труду осужденных, анализом кадровых документов, беседами с руководством колоний, сотрудниками и гражданами, отбывающими наказание.

В ходе посещений были выявлены нарушения и недостатки регулирования отношений, возникающих в связи с привлечением к труду осужденных к наказанию, носящие общий характер и свойственные системе в целом:

- заработная плата работающих на производстве как правило менее МРОТ, осужденные , занятые на работах хозяйственного обеспечения (ХЛО) получает в пределах МРОТ, в единичных случаях заработная плата достигает уровня сопоставимого с заработной платой на «свободе»,

- уведомление осужденных об условиях работы, порядке расчета заработной платы, носит не системный, недостаточный характер.

- контроль работника за учетом рабочего времени нормативно не определен, не ведется, либо ведется формально, учет сверхурочных работ ведется в единичных случаях,

- широкое распространение получили договоры по предоставлению рабочей силы иных хозяйствующим субъектам, при которых вопросы надлежащего оформления отношений с осужденными и защита их трудовых прав приобретает серьезный проблемный характер,

- серьезные нарекания вызывают соблюдение ИУ требований охраны труда, нарушения выявляются в каждом учреждении. Системы охраны труда фактически не существует,

- не происходит уведомление осужденных о работе в особых условиях труда. Большое количество осужденных работают во вредных условиях труда, при этом не получая предусмотренные законодательством компенсации. Много нареканий по соблюдению требований безопасного производства.

Анализ действующего законодательства, судебной практики и обобщенных результатов посещений исправительных учреждений позволяет сделать следующие выводы:

1. Правовое регулирование отношений связанных с привлечением к труду осужденных (далее трудовые отношения) явно недостаточно. Повсеместно отмечается непонимание принципов их регулирования, включая и представителей государственных надзорных органов. Неясное правовое регулирование приводит к установлению различных практик регулирования и оформления трудовых отношений. Правовая оценка многих практик спорна, затруднительна, особенно для непрофессионалов.

2. Труд осужденного является элементом наказания. Отношения регулируются Уголовно-исполнительным законодательством. В части, указанной УИК РФ, применяется Трудовой кодекс. Согласно УИК РФ труд в колонии является средством перевоспитания, однако, в принципе труд осужденных под таким углом в колонии не изучается, не корректируется, и не рассматривается. Колонии ведут кадровую работу, ориентируясь на труд осужденных как на источник прибыли, а не как способ перевоспитания. Развитие хозяйственной сферы УИС и развитие законодательства, по нашему мнению, имеет тренд на изменение природы возникающих отношений:

2.1. Внесение изменений в ст. 103 УИК РФ, предоставляющей право колонии трудоустраивать осужденных при наличии рабочих мест, входит в противоречие с принципами правового регулирования труда как наказания. Такая нормативная конструкция фактически означает, что труд, как часть наказания, назначается не приговором суда, а решением руководителя колонии. В связи с этим возможно поставить под сомнение всю правовую логику, сформированную относительно принудительности труда осужденного.

2.2. Руководители производства обеспокоены снижением возможностей к управлению и стимулированию трудовой деятельности осужденных. Разаттестация сотрудников, работающих на производстве, нечеткий правовой порядок привлечения к дисциплинарной ответственности за ненадлежащие исполнение трудовых обязанностей, ставит вопрос о снижении уровня властных полномочий по организации труда осужденных. И если для правоведов это лишь теоретический вопрос об источнике власти в отношениях, то в колониях эту проблему «чувствуют» и говорят о ней как о серьезной проблеме.

2.3. В условиях пересмотра практики предоставления УДО, снижение властных регуляторов и необходимость обеспечить доходность производства толкает ФСИН на внедрение практик, которые можно свойственны скорее иным, трудовым отношениям. В частности, колонии выражают заинтересованность в повышении роли заработной платы как стимула к повышению производительности труда, повсеместно появляются системы премирования осужденных, что, на наш взгляд, является положительным моментом, но не вполне соответствует природе отношений как наказания.

2.4. Указав на широкое распространение практик введения стимулирующих выплат осужденным, следует указать, что оформление этой системы отягощено общей проблемой вытекающей из правового дефекта регулирования минимальной заработной платы (МРОТ).

Исходя из норм Трудового кодекса окладная часть заработной платы может быть менее МРОТа, а заработная плата не может быть менее МРОТ. Оклады для работающих осужденных определены приказом ФСИН № 624. В связи с необходимостью выплатить заработную плату в размере МРОТ вводиться доплата до МРОТ. Как правило, именно эта доплата указывается как стимулирующая часть заработной платы. Такой подход к проблеме определения правовой природы доплаты до МРОТ приводит к тому, что практически все осужденные производственной зоны (работающие на производстве, в отличие от работников ХЛО) получают заработную плату в неоправданно заниженном размере — пресловутые «300 рублей». По нашему мнению, правовой подход к определению природы доплаты до МРОТ, сложившейся на практике, не верен. Доплату до МРОТ следует отнести к компенсационным выплатам, что, как результат, влечет за собой невозможность полного неначисления этой доплаты. Действительно стимулирующие премии, назначаются приказом начальника колонии, носят внесистемный характер, часто не определены локальными правовыми актами.

2.5. Бросается в глаза правовая коллизия, заложенная в ст. 103 УИК РФ: осужденные мужчины старше 60 лет и осужденные женщины старше 55 лет, а также осужденные, являющиеся инвалидами первой или второй группы, привлекаются к труду по их желанию в соответствии с законодательством Российской Федерации о труде и законодательством Российской Федерации о социальной защите инвалидов. Несовершеннолетние осужденные привлекаются к труду в соответствии с законодательством Российской Федерации о труде. В результате, в части привлечения к труду, осужденные разделены на две группы с различным правовым статусом. На практике, в связи с отсутствием четкого правового регулирования вопросов привлечения к труду данной категории осужденных, в каждой колонии разрешается вопрос о правилах их привлечения самостоятельно. Как правило, трудовых договоров с ними не заключается. Заявления о трудоустройстве, как правило, оформляются, но это обычно происходит в рамках общей практики оформления такого заявления от всех осужденных без исключений.

2.6. Ст. 17 ФЗ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовное наказание в виде лишения свободы» предусматривает возможность предоставлять осужденных для работ в организациях иных организационно правовых форм. В 2009 году Распоряжением ФСИН РФ утверждены методические рекомендации по предоставлению рабочей силы. Широкое распространение «заемного» труда порождает большое количество сомнительных, с точки зрения права, схем, при которых производство приходит в ИУ. Стоит обратить внимание на то, каким образом ИУ закладывают в такие договоры собственный доход. Возникают вопросы, не порождает ли практика заключения таких договоров широкое распространение притворных сделок, направленных  на прикрытие отношений по аренде производственных площадей колонии.

Само по себе предоставление осужденных в качестве работников на иные предприятия порождает смысловую проблему — это означает, что на одном предприятии в одних и тех же условиях трудятся работники с различным правовым статусом и различным регулированием и с различной заработной платой. Такое разделение вряд ли можно назвать естественной дифференциацией. По нашему мнению, практика привлечения осужденных к работам на иных предприятиях порождает дискриминационные практики и вступает в противоречие с Конституцией РФ.

Кроме того, следует обратить внимание на то, что с точки зрения права, у работодателя, который привлекает осужденных по договорам о предоставлении рабочей силы, не возникает, с нашей точки зрения, правовых оснований к организации труда осужденных, т. к. у него отсутствуют относительно этих работников властные полномочия, которые имеются у работодателя в трудовом правоотношении.

Кроме того, относительно вопроса о правовой природе труда в УИС, применение схем предоставление осужденных для работ иным хозяйствующим субъектам означает передачу им части обязанностей по обеспечению наказания, что входит в противоречие с п.2 ст. 2, ст. 16 УИК РФ.

2.7. Повсеместно в колонии практикуется прекращение трудоустройства осужденных в случаях не связанных с освобождением и этапированием. Подобное увольнение, когда ранее работавший осужденный остается в колонии и более к работам не привлекается, не предусмотрено УИК РФ и свойственно именно трудовым правоотношениям.

3. Нахождение ИУ в условиях частичного нахождения на свободном рынке и необходимость  извлечения прибыли из труда осужденного приводит к тому, что колония старается снизить затраты за счет снижения расходов на заработную плату. Нечеткое правовое регулирование приводит к многообразию и искажению практик. Данные практики не носят откровенно незаконный характер и поэтому не корректируются государственными надзорными органами.

3.1. Повсеместно, сложилась ярко выраженная диспропорция в уровне заработной платы среди осужденных, работающих на производстве, и среди осужденных, заработная плата которых начисляется за счет федерального финансирования (ХЛО). Заработная плата работников ХЛО повременная и, как правило, она составляет МРОТ. Все работники производства переведены на сдельную оплату труда и их заработок повсеместно по размеру существенно меньше МРОТа. Само по себе такое разделение, на наш взгляд ущербно, так как порождает искусственно созданное администрацией учреждения имущественное расслоение осужденных и не способствует закреплению в сознании уважительного отношения к труду.

3.2. Системное снижение заработной платы работающих осужденных производиться в связи с отсутствием законной возможности трудового коллектива участвовать в контроле над учетом рабочего времени и норм труда, предусмотренной трудовым законодательством. Снижение происходит в связи со следующими действиями:

Как правило, на производстве ИУ вводиться суммированный учет рабочего времени. При невыработке нормы часов рабочего времени за учетный период происходит неначисление доплаты до МРОТ, которая, как указывалось выше, отнесена ИУ к стимулирующим выплатам. В результате заработная плата уменьшается более чем в два раза, в связи с тем, что осужденному начисляется только установленный Приказом ФСИН №624, оклад, да еще и уменьшенный пропорционально отработанному времени. Невыработка нормы часов учетного времени происходит в связи с тем, что ИУ не уменьшает норму за учетный период на периодов, когда осужденный освобождается от работы по уважительным причинам – заболевание, отпуск, свидание. Несколько лет назад подобное нарушение учета рабочего времени применялось ФСИН и в отношении сотрудников, но многочисленные иски и сформировавшиеся судебное толкование по этому вопросу изменили ситуацию. Нарушения в учете рабочего времени в отношении осужденных сохраняются и носят устойчивый характер. Еще более сложно определяемый характер нарушения носят действия ИУ в случаях, когда уменьшение заработной платы происходит в связи с невыработкой норм труда. При  организации нормирования труда осужденного в колонии, происходит смешение принципов регулирования суммированного учета рабочего времени и норм труда. в результате появляется такой институт как учетная норма труда, или норма труда за учетный период. В УИ сначала определяют норму часов рабочего времени, потом, исходя из произведенной работы считают, сколько работник заработал за учетный период, и если высчитанный заработок менее МРОТ, то ИУ определяет невыработку норм труда. Далее уже по ранее указанной схеме – не происходит начисление доплаты до МРОТ, оклад уменьшается пропорционально. Причина системной невыработки норм труда в том, что колония в рамках плана на трудоустройство неоправданно повышает количество трудоустроенных осужденных, их выводят на работы больше чем необходимо для выполнения нормированного задания, происходит завышение норм обслуживания. Так как задание устанавливается бригадное, то расчет производиться на большее количество работников. В результате расчет показывает несоблюдение норм выработки. Достаточно часто в ИУ можно наблюдать что, происходит определение выработанной нормы в рублях, и если сумма менее МРОТ, то расчет заработной платы производиться в учетом невыработки работником заданных норм.  Таким образом, несоблюдение норм выработки в расчете появляется при отсутствии в рамках учетного периода полной занятости.

3.4. Несмотря на наличие государственного надзора за соблюдением правил охраны труда, положение с правом на безопасные условия труда остаются неудовлетворительными, что говорит о низкой эффективности государственного контроля. Нарушения правил охраны труда, при привлечении соответствующих специалистов к общественному контролю, были выявлены во всех ИУ, из 6 осмотренных ИУ в Пермском крае только в одной (ИК -18) была создана реально работающая система управления охраной труда.


Рекомендации по совершенствованию законодательства, регулирующего труд осужденных, отбывающих наказание в местах лишения свободы.

Рекомендации законодателю:

  1. Скорейшее реформирование профильного законодательства крайне необходимо. Необходимо сформировать новое правовое регулирования исходя из концепции системы исполнения наказания. Если концептуально государство не готово отказаться от извлечения прибыли от труда осужденного, то правильно было бы ориентироваться на трудовую природу правоотношения и выстраивать правовое регулирование исходя из принципов трудового законодательства с учетом особенностей регулирования. В рамках трудового правоотношения вполне можно оставить, как минимум на переходный период, обязательность труда. В случае, если труд остается элементом наказания, необходимо привести нормы права, регулирующие труд осужденных в соответствии с этим принципом и детально прописать все контексты правоотношений без ссылок на трудовое законодательство, применение которого основано на взаимосвязи трудовых институтов и норм. Применение отсылочных норм на практике затруднено. Так Обзором Верховного суда РФ практики рассмотрения судами дел, связанных с осуществлением гражданами трудовой деятельности в районах крайнего севера и приравненных к ним областям от 26.02.14 года указывается как правильное следующее толковании проблемы начисления процентной надбавки к заработной плате: трудовое законодательство требует начисления процентных надбавок на заработную плату за работу на севере. Ст. 105 УИК РФ устанавливает, что осужденные имеют право на оплату труда в соответствии с законодательством о труде, однако начисление процентных надбавок осужденным не предусмотрено, т.к. они не находятся в трудовом правоотношении. Такие смысловые конструкции сложны для понимания и применения. Необходимо либо детально прописать все правовые аспекты привлечения к труду осужденных в УИК, упростив практики привлечения к труду осужденных до уровня определенным УИК (отношения должны соответствовать принципу «все, что не разрешено, то запрещено»), либо отнести регулирование этих отношений к трудовому законодательству, которое дает хозяйствующему субъекту большую свободу при организации труда работников. Соответственно в Трудовой кодекс  следует внести главу, определяющие и ограничивающие права и обязанности сторон в правоотношении (обратный принцип «все что не запрещено, то разрешено).
  1. Нормативно определить форму информирования привлекаемых к труду осужденных о характере и условиях работы, о размере и порядке определения заработной платы. Следует отметить, что в трудовом правоотношении эти целям служит трудовой договор. Имеет смысл и в УИК предусмотреть форму документа, определяющего обязанности ИУ в организации трудового процесса осужденного и информирующего его о его правах.
  1. Нормативно определить правовую природу доплаты до МРОТ как компенсационной доплаты. Нормативно определить пропорциональный порядок расчета доплаты в случае работы менее нормы часов рабочего времени.
  1. Нормативно закрепить обязанность уменьшения нормы часов рабочего времени в рамках учетного периода при суммированном учете рабочего времени на периоды, когда осужденный не привлекается к труду по уважительным причинам или по инициативе ИУ.
  1. Нормативно закрепить надлежащий порядок нормирования труда осужденных.
  1. Нормативно определить порядок информирования осужденного об условиях труда, составе и порядке расчета заработной платы, учета рабочего времени.
  1. Нормативно определить порядок оформления отношений между осужденным и хозяйствующим субъектом, привлекаемым осужденных по договору предоставления персонала сторонним организациям.
  1. Ввести систему особого дисциплинарного производства в рамках привлечения осужденного к труду. Нормативно определить права и обязанности сторон правоотношения при прекращении привлечения осужденного к труду, в случае перевода и изменения иных существенных условий работы.

Рекомендации ФСИН России:

  1. Разработать отраслевые правила по охране труда в системе ФСИН России. Разработать типовые положение (систему) управления охраной труда в учреждениях ФСИН России. Разработать и утвердить типовой перечень документов по охране труда в учреждениях ФСИН России.
  1. Разработать отраслевые правила привлечения к труду осужденных, учета рабочего времени осужденных, расчета заработной платы, разработать типовые локальные акты и правила их применения.
  1. Разработать нормы труда для профессий и видов работ для учреждений ФСИН России с учетом их особенностей. Обеспечить доступность этих норм для работающих осужденных и контролирующих органов.
  1. До разработки общих правил определения заработной платы осужденного отказаться от сдельной системы оплаты труда осужденного.
  1. Для повышения стимулирующей роли заработной платы в процессе организации труда увеличить обязательный размер зачисления на лицевой счет осужденного до 50 процентов начисленной им заработной платы. Следует отметить, что предложения об увеличении обязательного зачисления исходили, в том числе, от руководителей производства ИУ.
  1. В систему подготовки кадров ввести подготовку специалистов по управлению производственным комплексом, специалистов по охране труда и нормированию труда.

Рекомендации государственным надзорным органам, уполномоченным по правам человека, общественно наблюдательным комиссиям, НКО:

  1. Вынести спорные вопросы регулирования труда осужденного в суды для построения судебного толкования правовых коллизий, таких как: имеется ли необходимость заключения трудовых договоров с особой категорией осужденных, указанных п.2 ст.103 УИК РФ? может ли доплата до МРОТ являться стимулирующей выплатой и распространяется ли на нее действие ст. 155 ТК РФ? Возможно ли прекращение привлечения к труду осужденного по инициативе ИУ по причинам производственного характера не связанным с освобождением и этапированием? Возникают ли властные полномочия, предусмотренные трудовым законодательством, у хозяйствующего субъекта, привлекающего к работам осужденных?
  1. Усилить контроль за соблюдением прав осужденных при введении сдельной системы оплаты труда в части соблюдения требований ст. 155 ТК РФ, при реализации договоров о предоставлении персонала сторонним организациям в части начисления заработной платы, и при применении к осужденному взысканий за невыполнение или ненадлежащее выполнение осужденным обязанности трудиться вследствие несоблюдения администрацией исправительного учреждения установленных законом условий и порядка привлечения его к труду (обращаем внимание на позицию Конституционного суда Российской Федерации, изложенной в определении от 18 декабря 2007 г. № 939-О-О “Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Абдужапарова Олега Абдулаевича на нарушение его конституционных прав положениями статьи 103 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации”). Усилить контроль за соблюдением требований охраны труда на производстве.
  1. Организовать систему правового просвещения членов ОНК по вопросам правового регулирования отношений по привлечению к труду осужденных к наказанию.
  1. Создать систему независимого общественного мониторинга соблюдения трудовых прав осужденных при привлечении их к труду, которая компенсировала бы ограничение на коллективную защиту и самозащиту трудовых прав осужденными.
Просмотров: 837